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《旅游法》草案解读:旅游纠纷解决重要在于协商

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驴八哥 发表于 2012-9-7 10:52:44 | 显示全部楼层 |阅读模式 打印 上一主题 下一主题
点睛】从旅游法(草案)对旅游纠纷解决机制的规定来看,协商属于旅游纠纷解决的途径之一,而且排名第一,可见国家立法机关对协商机制的重视与厚爱。从实践来看,绝大多数的旅游纠纷也都是通过协商解决的,只有极少数旅游纠纷通过旅游行政部门或消协调解方式获得解决。
《旅游法》(草案)规定,旅游者与旅游经营者发生争议,可以通过双方协商途径解决。但是,如果不把协商作为旅游经营者的义务,旅游纠纷将难以解决,旅游者的权益将难以保障,人民满意的旅游业将难以实现!
只要有人群的地方,就会有纠纷。对于旅游者而言,纠纷同样也会发生。到异地去游玩,人们在游览、购物、旅行、娱乐等活动中,难免会遇到不顺心、不如意的情形。有不顺心、不如意的事情,而且旅游者认为并非自身原因所导致时,纠纷的产生也就不可避免。有纠纷,就需要解决纠纷的机制与途径。根据十一届全国人大常委会第二十八会议初次审议的《旅游法》(草案)第八十一条的规定:旅游者与旅游经营者发生争议,可以通过以下途径解决:  
(一)双方协商;(二)向消费者协会、旅游投诉受理机构或者相关主管部门投诉;(三)申请仲裁;(四)向人民法院提起诉讼。
从旅游法(草案)对旅游纠纷解决机制的规定来看,协商属于旅游纠纷解决的途径之一,而且排名第一,可见国家立法机关对协商机制的重视与厚爱。从实践来看,绝大多数的旅游纠纷也都是通过协商解决的,只有极少数旅游纠纷通过旅游行政部门或消协调解方式获得解决。通过诉讼方式解决的旅游纠纷,数量最少。根据全国法院系统披露的数据来看,在法院受理的一审、二审民事纠纷中,旅游类纠纷所占比例仅为0.2%左右,而且法院受理的旅游纠纷要么是出境旅游合同纠纷,标的额度高,要么是旅游途中出现人身伤害或死亡,纠纷当事人之间对责任的分担分歧大。根据国家旅游局质量监督管理所每年发布的旅游投诉数据来看,全国各地旅游质量监督管理平均每年受理大约2万件有效投诉。2万件投诉与中国旅游市场的总量23亿人次相比,几乎可以忽略不计,并由此可以得出中国旅游经营者的服务质量是非常好、旅游者对旅游经营者的服务是非常满意的“表面”结论。实际上,这种推论与广大旅游者的实际感受是不相符合的,与中国旅游业发展所处的特定阶段也是不相吻合的,与国家旅游局每年对全国旅游市场总体形势的判断更是不一致的。那么,绝大多数的旅游纠纷是通过何种途径解决的呢?通过我们的调研发现,除去旅游者“自我消化”、自行放弃的一大部分之外,绝大多数的旅游纠纷是通过旅游者与旅游经营者之间的协商解决的。也就是说,协商是旅游纠纷解决的首选方式。
广大的旅游者在遇到纠纷后首先选择协商方式予以解决,必定有其道理。第一,旅游纠纷的标的额度一般不大。如果是参团旅游,纠纷产生的原因无非是遗漏、更换了景点,旅馆的位置、服务标准降低,组织购物中有强迫或变相强迫行为,交通出行的工具、标准被调整等等。假如是自助旅游,旅游纠纷无非是出租车司机途中绕路、多收费,餐馆老板不开发票,旅游景区对老年人未给予优待等等。上述纠纷的标的额度大多不超过500元。对当今的旅游者而言,500元以内的纠纷实在不值得花费过多的精力、时间,通过法院、旅游行政管理部门去“较真”。第二,旅游者身处异地处于弱势。第三,旅游服务的质量难以精确判断。第四,旅游经营者不愿意将事情闹大。鉴于上述原因,协商就成为争议各方首选的解决方式。
尽管协商是旅游纠纷产生后各方愿意选择的争议解决途径,其实际效果也并不完全如人所愿,还存在者诸多问题。首先,旅游纠纷当事人之间文化、话语体系的差异影响协商的效果。对于当事人而言,无论是旅游经营者还是旅游者,对方都属于异地人,相互之间缺乏共同的文化背景、话语体系、价值观念,从而难以从相同或近似的视角出发来认识纠纷和探寻解决方案。其次,协商规范的缺乏影响其实际成效。尽管协商是一种充分体现当事人自由的解纷机制,但是这种自由也应有必要的规范才能防止拖延、欺诈与丛林现象。我们先不说旅游纠纷当事人通过协商是否能够达成协议,即使能够达成协议,协议能否得到快捷的执行也是值得怀疑的,因为和解协议并不像法院生效判决书那样具有强制执行力。旅游纠纷的一方当事人可以随时、随意撕毁和解协议,而另一方对此却只能选择其他“官方”途径重新向对方开战。最后,社会宽容、诚信的日益缺乏使得协商缺乏必要的环境与基础。协商机制的有效运行需要包括当事人在内的整个社会成员具有宽容、诚信的意识与行动。因为只有彼此的宽容,才能接受、谅解对方,才有可能达成协议;只有各方的诚信,才能使协商的结果得以落实,而不是停留在片纸之上。而今,经济与社会的转型正在加速进行,人们的宽容、诚信意识却在加剧下滑。为了追逐短期的利益,许多经营者可以使自己的身躯不再流淌道德的血液。长此以往,协商就只能成为许多旅游者的幻想。
对此,我们必须做出反应。在《旅游法》立法过程中,我们就有必要对协商机制给予更多的关注,设计出更加完善的制度。
第一,明确协商机制在旅游纠纷多元解决体系中的基础性地位。基础性地位不能只是简单地将协商列为第一位的旅游纠纷解决途径,更应明确要求所有的旅游经营者应在内部建立协商机制,制定协商政策,并充分考虑旅游者身处异地的实际。违反此项规定的,旅游经营者应承担相应法律责任。因为在旅游纠纷发生后,协商能否快速启动、是否能够顺畅运行、效果是否良好,更多地取决于旅游经营者。为此,要将大量的旅游纠纷解决在现场,要使协商机制发挥应有的作用,就必须以国家立法的形式确立旅游经营者的协商机制建构义务。这也是澳大利亚、圭亚那等国旅游立法的有效经验与做法。
第二,建构协商机制与其他纠纷解决机制的互动、联动机制。在旅游法中,立法者应明确协商是其他纠纷解决机制启动的前提。如果旅游纠纷当事人未经事先协商,当事人一方的投诉、诉讼及仲裁申请不能被受理。以此引导旅游者及旅游经营者充分运用协商机制,尽快解决旅游纠纷。
第三,明确协商结果的法律效力。协商结果一经达成,纠纷各方应本着诚意尽快履行。为防止纠纷当事人拖延履行、事后反悔等行为,国家应通过制定或修订相关立法的形式确立协商结果的效力,即协商结果具有强制执行力,当事人一方可以请求法院对协商结果强制执行。
作者:王天星 北京第二外国语学院旅游法研究中心副教授、法学博士
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